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【台海新观察】“与台湾交往法案”的虚实之辩

来源:华广网    2018-03-07 07:28:35

  华广网3月7日讯 题:“与台湾交往法案”的虚实之辩

  作者 刘匡宇

  近期,“与台湾交往法案”在美国国会闯关成功,进一步为全面解禁美台高层互访和提升美台关系铺路,并可能严重破坏一中原则、冲击中美关系与两岸和平。该法案背后有不少值得探究的虚虚实实之处。

  法案内容宣示美国对华政策重大调整

  大陆将此法译为“与台湾交往法”,而台当局则称之为“台湾旅行法”,其中实质性的政治意涵差异在法案文本和立法者意图得到体现。

  该案第一部分的6点“国会认识”虽不具法律效力,但却是提出政策要求的逻辑大前提与合法性基础,即:“维护台湾的安全繁荣符合美国战略利益”,“美台关系应为国与国关系”,并导出结论:美国政府应鼓励美台间各层级官员的互访,逐步突破一中原则的限制,为建构“国与国”的“外交关系”铺路。基于此,草案作出3点具法律效力的政策声明:要求松绑和鼓励美台各级别官员的互访,以及台驻美机构在美活动。此前,美国政府即使派遣阁员访台,也多局限于非敏感领域的经贸部门而非国安官员;台领导人则以“过境”形式登陆美国,不能进入华盛顿特区;美台官员会晤也只能在华盛顿之外的非官方场合。可以说,如果该法案最终被签署生效,即使未获充分执行,这一立法行动和行政裁量本身也是宣示美国对华政策的政治前提出现重大调整。

  法案背后有“升级美台关系”的持续动能

  该法案并非孤立存在,而是一股要求“松绑美台官方交往”长期动能的延续。

  1979年美台“断交”后,美台“非官方关系”被限定在中美三个公报和“与台湾关系法”的一中原则框架内。美国务院每年据此发布指导文件,规范双方行政、军方机构交往,如禁止在美悬挂“中华民国国旗”等。不过,随着冷战后美国“以台制中”需求的上升,上述规范每年都会做出有进有退的调整;在实务层面,美方更渐进地制造了内阁官员和高级军官访台的常态。美国国内有一股持续动能,希望能够一劳永逸地将这种交往制度化并升级,通过立法从根源上消除这种“自我设限”。新世纪以来,美国会已提出10余件类似议案,近两期国会的相关法案中,参众两院联署人由个位数暴增至共90人,并强势闯关两院,体现了这股力量的凝结和壮大,其背后也有台驻美机构的推动力。例如去年9月,“台湾人公共事务协会(FAPA)”聚集全美百余名会员奔走于国会山,一周内就争取到20多名议员参与联署。

  美国国内政治博弈深刻影响法案进程

  一是该法案体现跨党派“共谋”,费尽心机偷渡闯关。在美国国内就“通俄门”、国会预算审核和税改等问题激烈博弈之际,两党在此法案上的高度协同与共谋显得殊不寻常,例如:法案屡以不严谨的“口头表决”方式“无异议”通过,规避了文字讨论上的耗费;参议院直接表决众议院版法案,省略了两院协调折冲的时间;以法律层级最高的法案方式提出,显示出立法人“毕其功于一役”的信心。此外,参议院专门调整议程将法案加塞到2月底通过,正好赶在我方“修宪”动议与全国两会召开间隙,对冲“31条惠台措施”大礼包,呼应美国对华启动钢铝重税贸易战,可谓机关算尽。

  二是部分美国政治精英欲型塑特朗普涉两岸政策。该法案是国会反华鹰派人士或反特朗普议员联手给特朗普下“指导棋”,同时试探中国大陆的底线。例如,联署人科克、卢比奥等不久前曾因税改等议题对特朗普展开人身攻击,舍曼则因“通俄门”提案弹劾特朗普“妨碍司法”。即将到来的美国会中期选举也是诱因,不少人需要迎合其选区内军工企业或台裔选民的利益。

  三是法案生效和执行前景仍有复杂性。理论上,特朗普对法案有三种应对方式:其一,直接签署;其二,10日内未签署且此时国会休会而形成“搁置否决”;其三,行使常规否决但面临被国会以2/3多数推翻的风险。目前来看,法案被签署概率很大,如此则意味着美台关系的虚实两面都将面临重构:一方面,美国务院或需要据此调整其“与台湾交往指导文件”,解禁各层级官员互访,提升美台互动水平,甚至为蔡英文访美铺路;另一方面,为特朗普提供了一张有备无患的“台湾牌”。但从该法案执行度看行政部门裁量,例如国会在1995年就立法要求美国将大使馆迁往耶路撒冷,但直到特朗普任内才宣布执行这一政策。

  法案有多重政治图谋与危害

  一是在施压特朗普突破一中原则,为美台关系“官方化”铺路。美“亲台反华派”密集推出“挺台”法案,其背后的心态是美国精英阶级对中国崛起的深层不安,以及希望对特朗普进行“政治规训”。该法案与“2018国防授权法”、“台湾安全法案”等结为体系,试图突破、重构乃至颠覆中美三个公报所规范的一中原则和“与台湾关系法”中定义的“美台非官方关系”(“文化、经贸和民间交往”)的限定。这一系列法案暗示美国或认可台湾作为“独立主权国家”的地位,是从根本上动摇“废约、断交、撤军”的中美建交前提和中美关系政治基础。在《反分裂国家法》和“六个任何”的刚性约束下,这种政治挑衅极易引发中美关系和台海关系难以预知的动荡,同时激发诸如日本等国家效法推出其涉台法案。

  二是放松乃至消除美台交往的政治和制度限制,全面加速、深化美台合作。其一,在“务虚”的政治层面松绑高层互访体现“象征意义”。众议员夏伯特、FAPA“主席”陈正义等法案推手均称,对包括台湾领导人在内的访美限制是过时政策,允许蔡英文访美是“美国主权”。其二,在“务实”的军事和经济层面加速事务性合作。法案背后的企业利益集团则更希望取消双方“副部长层级”的交往限制,满足美国对台在防务和商业领域的需求,如加速推进将台湾纳入美国西太平洋战略和国防产业供应链,启动“美台贸易投资框架协议”(TIFA)和双边自贸协定(FTA)复谈,深化“双向免签和快速通关”等社会一体化进程。下半年,“美国在台协会”新楼启用、美台“国防工业会谈”等场合或将成为双方借机做文章的平台。

  三是正式宣告对华启用“台湾牌”,深化台对美依附。近期,美国反华情绪弥漫凝聚,特朗普政府在多份战略文件中将中国列为“头号敌手”,情报部门、智库和学界也不断渲染大陆“攻台战备”与“军事威胁”。而台湾作为美“民主桥头堡”和“战略前沿”的角色就更加凸显,“台湾牌”在美对华围堵、遏制战略中的分量也必然持续加重。但这是令台湾丧失对美关系弹性和主动性的陷阱:一方面,美行政部门不再具有技术性限制美台“官方互动”的法源,类似李登辉访美引发两岸危机和美台关系恶化的情况可能重现;另一方面,高层互访需要充分的诱因和成果,这意味着台湾将会在军售、美猪等防务、经贸议题上更加被动,让美国予取予求。台湾对美政治运作的“进步”,反而会加速其对美的不对称依赖。(本文作者为中国社科院台湾研究所助理研究员)

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标签:“与台湾交往法案” 一个中国原则 两岸关系
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